Bolivia - Contexto y Gobernanza de la Tierra

La problemática de la tierra ha sido siempre un tema fundamental en Bolivia, ya que supone una parte vertebral de las demandas de los movimientos campesinos e indígenas del país, y por lo mismo, también ha estado dentro de los programas gubernamentales y de las agendas de otros actores nacionales.

El debate estuvo tradicionalmente enmarcado por el principio de Reforma Agraria que establece que “la tierra es de quien la trabaja”, y por lo mismo, se trataba de una tensión entre campesinos y terratenientes. Sin embargo, en los últimos años, en la medida en que los derechos de los pueblos indígenas se fueron reconociendo, se incorpora al debate el derecho al territorio expresado como tipo de propiedad, con atributos especiales más relacionados con el uso de recursos naturales para las poblaciones indígenas. Esto ha supuesto una complejización del escenario agrario, con tres actores fundamentales: campesinos, indígenas y empresarios compitiendo entre sí por la tierra y por los tipos de derechos asignados a ella en un escenario marcado por los intereses económicos por el control de las tierras más productivas del país, la expansión del capitalismo agrario de la mano de empresas nacionales y traslatinas, gobiernos nacionales y subnacionales que aplican políticas contradictorias y el debate sobre la seguridad y soberanía alimentaria y la necesidad de producir alimentos sanos y nutritivos para la población del país.

Sistema de tenencia de tierras y contexto histórico del país

Generalizando, se puede indicar que en los últimos cien años, Bolivia ha transitado por diferentes estructuras de tenencia de tierras. La primera, durante la primera mitad del siglo XX, caracterizada por la existencia de un latifundio hacendal en tierras altas (valles y altiplano), de orden servidumbral, con comunidades cautivas, reproduciendo el sistema colonial heredado en siglos pasados.

A partir de la Revolución Nacional de 1952 y de las movilizaciones y tomas de tierras propiciadas por comunidades campesinas sometidas a las haciendas, la Reforma Agraria de 1953 -posiblemente la más radical en el continente luego de la de México (1910)- buscó cambiar estas condiciones prohibiendo el latifundio, interviniendo tierras latifundiarias para distribuirlas entre las comunidades en estado de servidumbre, estableciendo tipos de propiedad de distintas categorías y defendiendo particularmente aquellas referidas a los campesinos. Los resultados en términos de redistribución de tierras para campesinos de valle y altiplano fueron importantes.

Sin embargo, esta Reforma Agraria vino acompañada de la búsqueda del establecimiento de los cimientos de un desarrollo liberal capitalista en el agro, en base al fomento de la industria agropecuaria y las cooperativas campesinas; lo que en la práctica implicó que en años posteriores, se apostara por generar condiciones de desarrollo en las tierras bajas tropicales del país (la Marcha al Oriente) con planes estatales y políticas de inversión en carreteras, servicios, apoyo a la producción de cultivos estratégicos como algodón, azúcar, arroz, etc. Al dirigir con este enfoque su atención al oriente, el Estado abandonó al campesino andino, y también a la Reforma Agraria de 1953 en un sentido integral.

Eventualmente, durante los siguientes 25 años, caracterizados por sistemas de gobierno dictatoriales, la tierra se convirtió en botín político, distribuyéndose de manera corrupta grandes cantidades de tierras en las zonas tropicales del país y reconstituyendo un nuevo latifundio, generalmente improductivo, o en su caso, ligado al agronegocio de exportación de monocultivos. A principios de los años 90 la tenencia de tierras en Bolivia se caracterizaba por un latifundio exacerbado en las tierras bajas y paradójicamente, una situación de minifundio creciente en valles y altiplano, allí donde la Reforma Agraria de 1953 había distribuido tierras 40 años antes.

En estas condiciones, ante la necesidad de reencaminar el proceso agrario, en 1996 se promulga una nueva ley de tierras (Ley 1715 del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA), que crea una nueva institucionalidad agraria, establece un régimen de distribución de tierras, y fundamentalmente establece la necesidad de regularizar los derechos propietarios sobre la tierra en todo el país, proceso conocido como saneamiento de tierras. Este proceso es la base para resolver conflictos, verificar el cumplimiento de la función social de la tierra, revertir propiedades y distribuir y redistribuir tierras a los que las necesitan.

La Ley INRA fue modificada en 2007 con la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria y la Constitución Política del Estado de 2009, que constitucionaliza preceptos de la ley, prohibiendo el latifundio, reconociendo y priorizando los derechos de las mujeres a la tierra y brindando un enfoque más colectivista e indigenista al proceso agrario.

A raíz de la nueva normativa, durante los últimos 20 años, Bolivia ha estado principalmente dedicada a aplicar el proceso de saneamiento en todo el país. A agosto de 2016, se había saneado y titulado 77,1 millones de hectáreas, un 72% de la superficie nacional, mientras que un 18% se hallaba en proceso y un 10% aún por sanear. Esto supone la emisión de 761.806 títulos en favor de 1.896.213 personas beneficiarias de acuerdo al siguiente detalle:

Campesinos, con pequeñas propiedades y propiedades comunitarias: 19,7 millones de hectáreas; 1.393.653 beneficiarios
Indígenas, con Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOC): 23,9 millones de hectáreas; 494.439 beneficiarios
Medianos y grandes propietarios: 8 millones de hectáreas; 7.876 beneficiarios
Tierras fiscales (áreas protegidas, concesiones forestales, tierras disponibles para distribución): 25,4 millones de hectáreas

Tendencias en el uso de la tierra

De acuerdo al último censo agropecuario de 2013, Bolivia tiene una superficie de 34,6 millones de hectáreas registradas por las Unidades Productivas Agropecuarias (UPA), lo que supone un 31,5% de la superficie nacional. De ese total un 66,1% de estas áreas se halla ubicado en tierras bajas, principalmente en los departamentos de Santa Cruz y Beni.

Dentro de ese total, la superficie de uso agrícola alcanza a 5,9 millones de hectáreas, de las que un poco menos de la mitad son cultivadas en verano (2,8) y el resto se halla en barbecho o en descanso. La ganadería ocupa 13,2 millones de hectáreas, de las cuales la mayoría (82%) son pastos naturales y el resto, cultivados. La tierra que puede ser empleada en actividades forestales es de 13,8 millones de hectáreas, principalmente bosques y la superficie para actividades no agrícolas es de 2,2 millones de hectáreas.

Para la gestión 2012 – 2013, los cultivos que mayor superficie emplearon están ligados al agronegocio, uso de agroquímicos y transgénicos en las tierras bajas del país: la soya, con 1,27 millones de hectáreas, el maíz de grano con 0,39 millones de hectáreas, el girasol con 0,28 millones, el sorgo con 0,25 millones, el arroz con 0,18 millones y la caña de azúcar con 0,15 millones de hectáreas cada uno. Adicionalmente, considerando cultivos de valle y altiplano, la papa tiene un lugar importante, con 0,17 millones de hectáreas y también la quinua con otros 0,1 millones.

En cuanto a la ganadería, las actividades se concentran en varias especies bovinas, ovinas, porcinas, caprinas, camélidas y otras. Se destaca particularmente la producción de ganado vacuno, con 8,3 millones de cabezas para 2013 y el ganado ovino con 6,3 millones.

Principales desafíos y problemas sobre la tierra

A pesar de lo avanzado en cuanto a normativas y políticas agrarias, no se ha eliminado el latifundio en las tierras bajas del país, que en todo caso, ha evolucionado, se ha dividido y se ha camuflado mediante la existencia de un mercado no regulado. Esto ha sucedido paralelamente a la consolidación de un modelo agroexportador en expansión ligado a nuevos procesos de acaparamiento de tierras y de capital.

Por otro lado, la situación crítica del minifundio en valles y altiplano se mantiene. El país no ha podido plantear respuestas estructurales al minifundio y a la fragmentación de la tierra de la mano de políticas puntuales sobre el problema (reagrupamiento de predios por ejemplo), pero además, tampoco se plantean políticas públicas para enfrentar la situación de nueva ruralidad, multi actividad, doble residencia, agricultura a tiempo parcial, envejecimiento de la población rural, y otros, que marcan claramente la realidad minifundiaria nacional.

Si bien ha habido un importante avance en cuanto a reconocimiento y titulación de territorios indígenas, en los últimos años se evidencia un posición gubernamental que prioriza una mirada agrícola, productivista de la tierra, posicionando al campesino y al agroempresario como actores fundamentales de la política nacional, amenazando con revisar los derechos establecidos alrededor de estos territorios e incluso de las áreas protegidas, para ampliar la frontera agrícola y producir más alimentos a cualquier costo. En esta línea, los territorios indígenas no son considerados como sujetos del desarrollo y han sido abandonados por el Estado. Esto se ve agravado por la superposición con derechos y acciones forestales, ambientales, mineras y petroleras.

Finalmente, el saneamiento ha llegado muy tarde a las áreas más pobladas del país, y su ejecución no ha sido priorizada en términos del bien nacional, sino de los intereses del financiamiento internacional o de otras acciones estatales (caminos, pozos petroleros, etc.), lo que supone una debilidad institucional, no solo en el Estado, sino también en las organizaciones sociales y en el sector privado. Esto implica que en general, el saneamiento de tierras se ha vuelto un proceso más en la política de tierras nacional y por lo mismo, ha perdido sus posibilidades de transformar la tenencia de la tierra en el país.

Bibliografía de referencia

Chumacero, Juan Pablo. Dinámicas cíclicas de la ejecución del saneamiento de tierras en Bolivia en Regalsky, Pablo; Núñez del Prado, José; Vásquez Rojas, Sergio; Chumacero, Juan Pablo. La problemática de la tierra luego de 18 años de titulación: Territorios, minifundio, individualización. La Paz - Bolivia: TIERRA, 2015.
Colque, Gonzalo; Tinta, Efraín; Sanjinés, Esteban. Segunda Reforma Agraria: Una historia que incomoda. La Paz - Bolivia: TIERRA, 2016.
Instituto Nacional de Estadística de Bolivia. Censo Agropecuario 2013 Bolivia. La Paz - Bolivia: INE, 2015.