Zimbabwe - Contexto y Gobernanza de la Tierra | Land Portal
Huerto de alimentos, fotografía de DFAT,

Por  Rick de Satgé,  revisión de pares realizada por  Ian Scoones, Instituto de Estudios del Desarrollo (Institute of Development Studies - IDS)


Zimbabwe es un país sin salida al mar situado en el sur de África. Limita con Sudáfrica, Botsuana, Mozambique y Zambia. Tiene una población de 14,8 millones de habitantes. Existen cinco regiones naturales. Casi el 64% del país se encuentra en las regiones naturales IV y V, caracterizadas por la escasez de precipitaciones, la vulnerabilidad a los fenómenos meteorológicos extremos y las escasas oportunidades de subsistencia.

Zimbabwe tiene una larga y compleja historia de disputa por la tierra que se remonta a la conquista colonial y al establecimiento de la autoridad colonial en Rodesia. La transición a un gobierno mayoritario en Zimbabwe se produjo tras una prolongada guerra de guerrillas entre el ejército de Rodesia y las fuerzas guerrilleras nacionalistas. Las negociaciones políticas facilitadas por Gran Bretaña, como potencia colonial, dieron lugar al acuerdo de Lancaster House y sentaron las bases para las elecciones y la independencia en 1980.

A pesar de que el despojo de tierras fue uno de los principales impulsores de la guerra, la Constitución de la independencia protegió los derechos de los colonos sobre la tierra durante un periodo de diez años. Se adoptó un programa de reforma agraria basado en el mercado y en el principio de comprador y vendedor voluntarios (Willing Buyer-Willing Seller  - WBWS) que se suponía iba a corregir la profunda desigualdad en el acceso a la tierra. Este programa avanzó lentamente. En 1997 se habían transferido 3,5 millones de hectáreas a 70.000 familias [1].  Ante la presión popular, Zimbabwe trató de acelerar la transferencia de tierras mediante la expropiación legal y comenzó a elaborar una lista de fincas para su adquisición por parte del Estado, pero esto resultó infructuoso. Posteriormente, el gobierno negoció con los donantes una segunda fase del programa de reasentamiento. Al mismo tiempo, el gobierno se vio presionado por las ocupaciones de tierras en varias partes del país.

En el año 2000, veinte años después de la independencia, en un contexto de declive económico, de crecientes evidencias de corrupción en el gobierno y de un serio desafío por parte de una oposición política cada vez más popular con una base predominantemente urbana, los dirigentes políticos de Zimbabwe lanzaron el Programa de Reforma Agraria por Vía Rápida (Fast Track Land Reform Programme - FTLRP).  Este programa respondía al descontento popular por la lentitud de la redistribución de la tierra  y daría lugar a la ocupación forzosa y la confiscación de más de 10 millones de hectáreas de tierra [2]de propietarios predominantemente blancos, lo que cambió radicalmente la estructura agraria del país [3]. 

La combinación de las ocupaciones de tierras, la alteración de los derechos de propiedad, la derogación del Estado de Derecho y la violenta supresión de la oposición desencadenó sanciones económicas punitivas por parte de Estados Unidos y la Unión Europea. En principio, se dirigían a personas del partido gobernante, pero en la práctica provocaron la desinversión y la fuga de capitales. Zimbabwe sufrió una profunda crisis económica en la que el PIB per cápita cayó a su nivel más bajo de 356,69 dólares en 2008 [4].  La combinación de conflicto político, mala gestión económica, hiperinflación extrema y la creciente frecuencia de las sequías e inundaciones sufridas en las dos últimas décadas han hecho que millones de zimbabwenses abandonen el país, un éxodo que se calcula que comprende el 75% de la base nacional de competencias [5].

Existen análisis muy diversos sobre los impactos de la reforma agraria. Sin embargo, hay un conjunto de rigurosas investigaciones longitudinales que indican que "la historia no es simplemente una de colapso y catástrofe; es mucho más matizada y compleja, con éxitos y fracasos" [6].  Sin embargo, los problemas de la tierra en Zimbabwe son complejos. No pueden considerarse aislados de los procesos de consolidación de "un Estado profundamente autoritario, violento y depredador (que) ha existido en Zimbabwe como base para la supervivencia política y como fundamento para la acumulación de activos por parte del partido gobernante, el Estado y la élite militar" [7].  

Si bien ha habido una reasignación sustancial de tierras agrícolas a través del FTLRP, esto no ha ido acompañado por un mejor apoyo a los pequeños agricultores, o la seguridad de la tenencia. En 2018, la Comisión de Tierras de Zimbabwe inició una auditoría de las 300.000 subdivisiones y granjas que componen las tierras agrícolas nacionales. En las dos fases completadas hasta la fecha se han auditado 70.000 parcelas, o una cuarta parte de las tierras redistribuidas en el marco del FTLRP. Los informes sobre los resultados preliminares de la auditoría han puesto de manifiesto el carácter "caótico" de los registros de asignación de tierras que han sido emitidos por diferentes autoridades en diversos planes de reasentamiento y asignación de tierras [8].

En 2020, Zimbabwe se enfrentó a una nueva crisis económica, ya que el PIB se contrajo un 8,1% en 2019, tras un aumento constante desde 2008. El Banco Mundial y otras instituciones han suspendido desde hace tiempo sus programas de préstamos debido a los impagos. En septiembre de 2020, la tasa de inflación en Zimbabwe era del 659,4%. Los impactos de la pandemia de la Covid-19 y los cierres asociados han empeorado la inseguridad alimentaria, y UNICEF estimó que 4,3 millones de zimbabwenses, tanto en zonas rurales como urbanas, necesitaban asistencia [9].

Antecedentes históricos

La turbulenta historia de conflictos, despojos y disputas internas de Zimbabwe proporciona un contexto esencial para comprender mejor la economía política contemporánea de la tierra. El periodo precolonial estuvo marcado por el auge y la caída de sofisticados sistemas políticos shona [10], incluida la ciudad-estado de piedra del Reino de Zimbabwe, que tuvo su máximo esplendor entre 1200 y 1500 [11].  Los ndebele entraron en el actual Zimbabwe hacia 1840, después de haber sido desplazados violentamente durante un periodo de agitación social en Sudáfrica conocido como Mfecane. Las relaciones entre ndebele y shona en la segunda mitad del siglo XIX fueron dinámicas y se caracterizaron por una mezcla de conflicto, asimilación y coexistencia [12].  Los ndebele, bajo el mando de Lobengula, firmaron acuerdos con concesionarios y misioneros que fueron precursores de la colonización del territorio por parte de la British South Africa Company (BSAC), creada por Cecil John Rhodes en 1890. 

Casi inmediatamente, las fuerzas reclutadas por la BSAC entraron en guerra para destruir el estado ndebele. En 1893, la capital ndebele de Bulawayo estaba destruida. En 1896 se produjeron dos levantamientos distintos de ndebele y shona, que pretendían deshacerse del control de los colonos, pero esta resistencia fue aplastada en 1897. A medida que el Estado colono consolidaba su poder, comenzó el despojo sistemático de muchos africanos, reclamando las tierras agrícolas más fértiles y bien regadas, mientras obligaba a la población africana a instalarse en reservas en tierras con suelos más pobres y condiciones más secas en las regiones naturales IV y V. En 1920 se habían creado 83 reservas para unos 847.000 africanos. De los 8,74 millones de hectáreas asignadas para la ocupación africana, 1,21 millones de hectáreas fueron reconocidas como "totalmente inadecuadas para la habitación humana"[13]. Casi el 75% de las tierras de las reservas se reconocían como "marginales para la producción agrícola", con "una proporción extremadamente alta de tierra bajo el arado... en regiones no aptas para el cultivo" [14]. 

La legislación aprobada en 1930 formalizó una amplia desposesión de tierras. Tras la Segunda Guerra Mundial se produjo otra oleada de despojos, cuando el gobierno de los colonos incentivó la inmigración de ex militares blancos con ofertas de fincas y ayudas económicas. La combinación de acaparamiento de tierras por parte de los colonizadores y la negación de la representación política de los africanos aceleró el surgimiento de un movimiento nacionalista africano cada vez más militante, aunque con conflictos internos. La intransigencia del gobierno de los colonos, que declaró unilateralmente la independencia de Gran Bretaña en 1965, y su negativa a atender las demandas políticas de los nacionalistas, empujaron al país a una prolongada guerra civil, que se cobraría más de 20.000 vidas antes de un alto al fuego en 1979. Dos partidos políticos, el ZAPU original y el disidente ZANU, compitieron por el apoyo popular con la promesa de una reforma agraria radical una vez que llegaran al poder [15].

Finalmente, Zimbabwe se independizó políticamente de Gran Bretaña en 1980, con el ZANU PF ganando una clara mayoría en las elecciones. La constitución de Lancaster House consolidó los derechos de los blancos sobre la tierra y la propiedad durante un periodo de diez años. Se puso en marcha un programa de reforma agraria basado en el principio de "Comprador Voluntario - Vendedor Voluntario" (Willing Buyer – Willing Seller WBWS), según el cual el Estado ejercía el derecho de tanteo para comprar las tierras que salieran al mercado. Gran Bretaña aceptó sufragar el 50% de los costes de un programa de reasentamiento para comprar tierras a los vendedores dispuestos y proporcionar infraestructuras a los reasentados [16].

El conflicto entre la ZAPU y la ZANU se aceleró a principios del periodo posterior a la independencia. Culminó con la violenta represión [17] de las comunidades de Matabeleland, mayoritariamente de habla ndebele y afines a la ZAPU, en la que murieron miles de personas [18].  A esto le siguió el persistente abandono estatal de la población y las infraestructuras en el sur del país.

El programa de reforma agraria basado en el WBWS tuvo cierto éxito inicial, pero pronto perdió impulso y no alcanzó rápidamente sus objetivos. En 1997, se habían reasentado unas 71.000 familias, menos de la mitad del objetivo original de 162.000 familias. La legislación aprobada en 1992 facultaba al Estado a designar tierras para su adquisición obligatoria con una compensación pagadera a precios controlados. Sin embargo, los requisitos legales hicieron que la expropiación fuera lenta y costosa. En 1997, el Estado incluyó en la lista 1471 fincas para su adquisición obligatoria. Sin embargo, a finales de la década el Estado había renegado y retirado de la lista la mayoría de estas propiedades. Se creó un Foro Económico Consultivo Nacional que estableció un grupo de trabajo sobre la tierra. El gobierno convocó una nueva conferencia de donantes para intentar forjar un consenso sobre el programa de reforma agraria.

Los donantes acordaron apoyar un Plan Marco Inicial para adquirir un millón de hectáreas de tierra mediante una combinación de expropiación y WBWS. Esto dio lugar a la propuesta de la Segunda Fase de Reasentamiento de la Reforma Agraria (Land Reform Resettlement Phase 2 (LRRP-2) [19]. 

En el año 2000, veinte años después de la independencia de Zimbabwe, la reforma agraria se había estancado casi por completo. La economía zimbabwense estaba en mal estado tras la imposición de un programa de ajuste estructural económico. El partido gobernante ZANU-PF se enfrentaba a crecientes acusaciones de corrupción, que se convirtieron en una crisis de legitimidad [20] a medida que aumentaba la oposición política de los sindicatos independientes, las organizaciones de la sociedad civil, los trabajadores del sector público y los antiguos combatientes. Para contrarrestar el creciente desafío de los veteranos de guerra descontentos, en 1997 el Parlamento aprobó un gasto no presupuestado del 3% del PIB para proporcionar a 60.000 veteranos pagos y subsidios [21]. 

En este contexto, el ZANU-PF creó una Comisión Constitucional para redactar una nueva Constitución para Zimbabwe. El proyecto fue modificado unilateralmente por el Presidente, que introdujo "correcciones", incluida una cláusula que permitía al Estado "adquirir obligatoriamente tierras agrícolas para su reasentamiento", al tiempo que obligaba a Gran Bretaña, como "antigua potencia colonial", a indemnizar a los agricultores[22]. Este proyecto de Constitución se sometió a referéndum en febrero de 2000 y fue rechazado por el 54,31% de los votantes. 

Esta derrota provocó una campaña de lucha desenfrenada por parte del partido en el poder, que enmendó inmediatamente la Ley de Adquisición de Tierras de 1992, introduciendo nuevas cláusulas que permitían la expropiación de tierras sin compensación. 

Estos factores, junto con el aumento del apetito por tierras, se combinaron para dar impulso al llamado Programa de Reforma Agraria por Vía Rápida (Fast Track Land Reform Programme (FTLRP). Esto culminó con la confiscación de unas 4.500 fincas [23]. Cuando el Tribunal Supremo emitió una sentencia que declaraba las ocupaciones de tierras ilegales y contrarias a la Constitución, el Presidente Robert Mugabe sancionó el desafío abierto al Estado de Derecho y al poder judicial, calificando a los jueces de "guardianes de los agricultores racistas blancos"[24].

El FTLRP ha sido descrito como el mayor programa de reforma agraria del siglo XXI[25].  Los analistas están profundamente divididos sobre los resultados de la reforma agraria en Zimbabwe. Sigue siendo un desafío aislar el análisis de la reforma agraria de los procesos más amplios de captura del Estado autoritario, el despojo de activos económicos por parte de las redes de patrocinio de las facciones y las políticas de indigenización económica para el beneficio principal de las élites locales y sus socios inversores [26].

En 2008, la deuda externa como proporción del PIB había aumentado hasta el 119%. Las exportaciones agrícolas cayeron un 50% entre 2000-2009. El valor del tabaco, el principal cultivo comercial de exportación del país, se redujo un 64% con respecto a los niveles de 2000. La producción comercial de maíz cayó un 76% durante el mismo periodo. La economía de Zimbabwe se vio desbordada por una inflación galopante cuando la tasa de inflación anual alcanzó su punto máximo en noviembre de 2008, llegando al 89,7 sextillón (10^21) %. 

 

 Mercado informal, fotografía de Ian Scoones (todos los derechos reservados)

 

Surgen diferentes lecturas del FTLRP que proporcionan narrativas contradictorias sobre el acceso a la tierra y el impacto de la reforma agraria en los medios de vida rurales y en la economía en su conjunto. Sin embargo, está claro que el FTLRP ha provocado un cambio radical en la estructura agraria. Los resultados del programa están diferenciados. Los planes A1 para pequeños agricultores han tenido éxito, con un número importante de agricultores que acumulan, invierten y producen alimentos y cultivos comerciales como el tabaco. Sin embargo, muchos de los que acceden a propiedades más grandes a través del plan A2 tienen dificultades para progresar debido a la falta de capital. Su acceso a la financiación bancaria se ha visto bloqueado por la falta de seguridad en los acuerdos de arrendamiento. 

Muchos relatos destacan una mezcla de incautación violenta, posterior captura por parte de la élite y asignación de tierras influenciada por el clientelismo, especialmente en las fincas más grandes del programa A2. Estos relatos son cuestionados por los investigadores que presentan pruebas longitudinales convincentes de estudios de pequeños agricultores que dejan claro que "la captura por parte de la élite no es toda la historia de la reforma agraria de Zimbabwe; ni tampoco la dominante"[27].

La investigación también pone de manifiesto los "daños colaterales" del FTLRP en los medios de vida de muchos trabajadores agrícolas [28] empleados en explotaciones comerciales redistribuidas como parte del plan A2 [29].  En general, los medios de subsistencia de los trabajadores agrícolas se volvieron más precarios, caracterizados por una intensa explotación y la continua perpetuación de la tenencia de mano de obra en los complejos agrícolas [30].  Sin embargo, hay pruebas de que algunos trabajadores agrícolas han podido acceder a pequeñas porciones de tierra para convertirse en productores por derecho propio [31].

Legislación y regulaciones sobre la tierra

Las luchas por la tierra del siglo XXI estaban profundamente arraigadas en las leyes coloniales que legitimaban el despojo y controlaban la asignación de tierras. Se ha recopilado una lista completa de estas leyes en la línea de tiempo complementaria que acompaña a este perfil. 

Las leyes sobre la tierra aprobadas en el Zimbabwe posterior a la independencia se propusieron revertir su legado colonial:

  • La Ley de Tierras Comunitarias de 1981 confirió al Presidente todas las tierras de las antiguas Tierras Tribales en Fideicomiso (TTL, de la sigla en inglés). La ley estableció nuevos Consejos de Distrito Rural y comités de desarrollo de aldeas y distritos. El recién elegido gobierno de la ZANU-PF era hostil a los líderes tradicionales, muchos de los cuales se consideraba que habían colaborado con el gobierno de los colonos. Los procesos de administración de tierras posteriores a la independencia se propusieron limitar el papel de los jefes y las estructuras de "autoridad tribal". 
  • La Ley de Consejos de Distritos Rurales de 1988 facultaba a los Consejos de Distrito a autorizar la asignación de tierras para fines residenciales y agrícolas, aunque debían consultar con el jefe y reconocer las "normas" del derecho consuetudinario. Los Consejos de Distrito también estaban facultados para expedir (y cancelar) permisos que autorizaran el uso de la tierra para fines comerciales y públicos.
  • En cuanto a la reforma agraria y el reasentamiento, la Ley de Adquisición de Tierras de 1985 exigía que cualquiera que vendiera tierras diera al gobierno el derecho de preferencia de compra. Esta ley fue sustituida en 1992 y la nueva ley facultaba al Estado a designar tierras para su adquisición obligatoria con indemnización.

Tras la puesta en marcha del FTLRP, se aprobaron leyes con carácter retroactivo para legitimar las ocupaciones de tierras mientras el gobierno instauraba un poder judicial complaciente.

La Ley de Ocupantes de Tierras Rurales (Prevención del Desalojo), aprobada en el año 2000, pretendía proteger a los ocupantes de tierras de cualquier desafío legal derivado de su ocupación, mientras que la Ley de Enmienda de la Constitución de Zimbabwe del 2000 proporcionaba el marco legal para la adquisición obligatoria de tierras, confiriendo la propiedad de todas las tierras adquiridas al Estado. La enmienda nº 17, aprobada en 2005, limitaba la indemnización a pagar por el Estado a las mejoras realizadas en el terreno, al tiempo que impedía al propietario impugnar la adquisición forzosa ante los tribunales que, según la enmienda, ya no eran competentes en la materia.

Las acciones del gobierno de Zimbabwe fueron impugnadas en 2008, cuando 79 propietarios se dirigieron al Tribunal de la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (Southern African Development Community - SADC) para impugnar la adquisición obligatoria de sus fincas en virtud del FTLRP y la enmienda 17 de la Constitución. Alegaron que las acciones del gobierno de Zimbabwe infringían el Tratado de la SADC del que Zimbabwe era signatario. La sentencia (cuestionada por algunos) dictada por el Tribunal confirmó que Zimbabwe incumplía el Tratado de la SADC y que había que pagar una indemnización justa por las tierras adquiridas obligatoriamente mediante el proceso FTLRP. Sin embargo, Zimbabwe no actuó para hacer efectiva esta sentencia.

  • La Ley de Indigenización y Empoderamiento Económico, aprobada en 2008 y modificada en 2011 y 2014, exigía que al menos el 51% de las acciones de todas las empresas públicas y de cualquier otro negocio fueran propiedad de zimbabwenses originarios. Esto significaba que cualquier inversión en tierras y minería debía mostrar una participación mayoritaria. Sin embargo, las recientes enmiendas de 2018 relajaron estas condiciones, que ahora solo se aplican a las industrias extractivas del diamante y el platino, en las que el 51 % de las acciones debe estar en manos de una entidad estatal. Las últimas modificaciones pretenden recrear un clima más propicio para la inversión extranjera.
Clasificación de la tenencia de la tierra

La incertidumbre sobre la tenencia y la ausencia de sistemas de administración de la tierra que funcionen presentan importantes retos en Zimbabwe. 

En la época anterior a la independencia, las tierras rurales de Zimbabwe podían dividirse en cuatro categorías:

●  Fincas topografiadas con título de propiedad absoluta;

●  Tierras en las llamadas Áreas de Compra de Nativos (a menudo en zonas agrícolas marginales), donde los pequeños productores negros podían acceder a la tierra con título de propiedad absoluta o en arrendamiento a largo plazo;

●  Tierras en las reservas, más tarde conocidas como Tierras Tribales en Fideicomiso asignadas en términos de derecho consuetudinario aprobado por el Estado;

●  Tierras estatales que comprenden: 

  •    Tierras agrícolas estatales arrendadas a empresas y particulares; 
  •     Tierras estatales reservadas para fines de conservación.

Tras la independencia, los propietarios que deseaban vender tierras agrícolas en propiedad debían ofrecerlas primero al gobierno. En los casos en que el gobierno no quería la tierra para fines de reasentamiento, emitía un "certificado de no interés actual" que permitía al propietario vender la tierra en el mercado abierto. "Un número significativo de fincas, con un total de más de un millón de hectáreas, cambiaron de manos de esta manera, muchas de ellas pasando a miembros de alto nivel del gobierno y de la nueva élite negra gobernante"[32].  

Otros accedieron a tierras estatales arrendadas a través del Plan de Asentamiento de Fincas Comerciales en zonas agrícolas más marginales. De hecho, muchas de las propiedades arrendadas en esta categoría fueron donadas, ya que el Estado nunca las evaluó para determinar las tarifas de alquiler [33]. 

Las diferentes fases de la reforma agraria en Zimbabwe se caracterizan por niveles diferenciados de claridad y seguridad en la tenencia.

En la primera fase del programa se desarrollaron dos modelos principales de reasentamiento:

  • Modelo A: Tierras asignadas para el cultivo y el pastoreo comunal en planes de reasentamiento planificados. La tenencia se concedía en forma de permisos, pero existía la preocupación de que estos permisos no dieran una verdadera seguridad de tenencia y se prestaran a abusos [34]. 
  • Modelo B: Un modelo de cooperativa colectiva que recibió poco apoyo antes de ser abandonado a finales de la década de 1980.

En el FTLRP, un modelo A1 revisado redistribuyó la tierra a los hogares de pequeños agricultores mediante una forma de tenencia condicional basada en permisos, mientras que el modelo A2 distribuyó la tierra a los agricultores comerciales negros mediante un arrendamiento condicional. En ambos casos, el Estado mantuvo la propiedad de la tierra, con poderes para reasignar y/o retirar los derechos de tenencia.

Durante el período de las ocupaciones de tierras, múltiples instituciones y centros de poder autorizaron las incautaciones de tierras y aprobaron a los ocupantes. Irónicamente, con la puesta en marcha del FTLRP los que tenían la tenencia en propiedad absoluta se convirtieron en los más inseguros en cuanto a la tenencia [35]. Una vez confiscadas las tierras del 90% de los agricultores comerciales blancos, el 10% restante recibió contratos de arrendamiento renovables por cinco años  [36].  Desde entonces, estas condiciones se han relajado y los agricultores pueden obtener contratos de arrendamiento de 99 años (en los casos en que se expiden). También se confiscaron las tierras de algunos terratenientes negros. Algunos habían comprado tierras en las llamadas Áreas de Compra Africana bajo el dominio blanco, mientras que otros destacados zimbabwenses negros asociados a formaciones políticas de la oposición también fueron despojados arbitrariamente [37].   

Unas reñidas elecciones dieron lugar a un acuerdo de reparto del poder y a un Gobierno de Unidad Nacional en 2009. El acuerdo reconocía que la tierra era una cuestión fundamental y condujo a la reelaboración de la Constitución de Zimbabwe en un proceso en el que participaron todos los partidos políticos. La nueva constitución fue aprobada posteriormente por casi el 95% de los votantes en un referéndum nacional en marzo de 2013. 

La constitución otorga al Estado la facultad de enajenar tierras a personas, a través de cuatro mecanismos, a saber: (i) transferencia de la propiedad, (ii) concesión de arrendamiento, (iii) concesión de derechos de ocupación y (iv) concesión de derechos de uso. El artículo 292 exige al Estado que adopte las medidas adecuadas para garantizar la seguridad de la tenencia a toda persona que posea u ocupe legalmente tierras agrícolas. 

El artículo 296 de la Constitución exige la creación de una Comisión de Tierras de Zimbabwe. En 2017 se encargó a la Comisión que estableciera quién poseía y ocupaba qué tierras tras el FTLRP. Los informes sobre las conclusiones del informe de auditoría preliminar han indicado que, debido a las múltiples asignaciones de tierras por parte de las autoridades "que no seguían los procedimientos establecidos", se crearon condiciones que en algunos casos han "hecho imposible verificar la situación legal de los auténticos beneficiarios de las explotaciones agrícolas" [38].  

Dadas las actuales limitaciones de capacidad institucional y un sistema de tenencia multiforme, Zimbabwe tiene que preguntarse qué combinación de formas de tenencia puede facilitar mejor la producción y la inversión en las tierras redistribuidas. En este sentido, se cree que una combinación de arrendamiento estatal y permisos ofrece las posibilidades más inmediatas [39].

Inversiones y adquisiciones de tierras

Algunas tierras protegidas por los Acuerdos Bilaterales de Protección y Promoción de Inversiones (Bilateral Investment Protection and Promotion Agreements - BIPPAs) también fueron ocupadas en el marco del programa FTLRP. Doce acuerdos protegían a inversores de Sudáfrica, Alemania, Dinamarca, Países Bajos y Suiza, que habían invertido en agricultura en Zimbabwe. El artículo 295 de la Constitución de Zimbabwe exige que los agricultores protegidos por los BIPPA, así como los zimbabwenses autóctonos cuyas tierras fueron ocupadas, tengan derecho a una indemnización.

Sin embargo, desde la aplicación del FTLRP ha surgido una nueva tendencia que ha visto a empresas privadas entrar en tratos de tierras con el gobierno. Un ejemplo destacado es el caso del Proyecto de Biodiésel del Rancho Nuanetsi (Nuanetsi Ranch Biodiesel Project), que provocó el desplazamiento y la marginación de los usuarios locales de la tierra [40]. 

Tras la imposición de sanciones por parte de EE.UU. y la UE en 2001 y 2002, Zimbabwe adoptó una política de Mirada al Este. Las inversiones chinas en la minería, la agricultura y la industria manufacturera aumentaron un 5000% entre 2009 y 2013. Sin embargo, los inversores chinos estarían exentos de la política de indigenización de Zimbabwe, que exige un 51% de propiedad local. Se ha denunciado que las empresas chinas han participado en actividades mineras ilegales, prácticas laborales ilícitas y degradación del medio ambiente [41]. El gobierno zimbabwense también ha fomentado las empresas conjuntas, el subarriendo y las iniciativas de agricultura por contrato; y se cree que algunas de las iniciativas más pequeñas y menos formales tienen potencial [42].

Derechos de las mujeres a la tierra

En los primeros siete años después de la independencia hubo un fuerte compromiso para lograr la igualdad de las mujeres. Se aprobaron varias leyes, como la Ley de Mayoría de Edad y las leyes de matrimonio, para mejorar la situación legal de los derechos de las mujeres [43]. Sin embargo, a partir de entonces el Estado pareció retirar su apoyo al marco legal basado en la igualdad de los años 80, que hacía "difícil que las mujeres se convirtieran en receptoras legítimas de la tierra"[44].   En las zonas comunales, el derecho consuetudinario sigue siendo el principal determinante de los derechos de las mujeres sobre la tierra, lo que a menudo coloca a las viudas y a las mujeres solteras en una posición vulnerable. A nivel nacional, las leyes sobre la tierra y la tenencia de la misma tardaron en hacer avanzar el acceso seguro de las mujeres a la tierra. Incluso en el marco del FTLRP, las "cartas de oferta" o los permisos de asignación de tierras a los nuevos "colonos" se expedían mayoritariamente a los hombres[45].

 

Durante el cierre  devido a la pandemía de COVID-19, fotografía de Ian Scoones (todos los derechos reservados)

 

Actualmente, el artículo 17 de la Constitución de Zimbabwe de 2013 compromete al Estado a tomar medidas prácticas para garantizar que las mujeres tengan acceso a los recursos, incluida la tierra, en igualdad de condiciones con los hombres. En general, parece que las mujeres siguen siendo beneficiarias secundarias de la reforma agraria en Zimbabwe, aunque pueden acceder y heredar tierras a través del matrimonio.

Cuestiones de tenencia urbana

Durante muchos años, las leyes coloniales de planificación permanecieron inalteradas en el Zimbabwe poscolonial. La Ley de Planificación Regional, Urbana y Rural de 1976 se utilizó para criminalizar la informalidad y autorizar los desalojos [46].  En 2005, el gobierno de Zimbabwe se propuso demoler todas las viviendas informales de las zonas urbanas y periurbanas de todo el país y reprimir el comercio informal. Esta medida, conocida como Operación Murambatsvina (“restablecer el orden”), se saldó con la detención de unos 100.000 vendedores y la pérdida de hogares, vivienda y medios de vida para unas 700.000 personas en todo el país. "Cientos de miles de mujeres, hombres y niños se quedaron sin hogar, sin acceso a alimentos, agua y saneamiento, ni atención sanitaria. La educación de miles de niños en edad escolar se ha visto interrumpida"[47].

Con los altos niveles de polarización política y violencia existentes en Zimbabwe en ese momento, esta acción se interpretó como un ataque a los partidarios del Movimiento por el Cambio Democrático (Movement for Democratic Change - MDC), la oposición política al ZANU-PF, la mayoría de los cuales vivían en zonas urbanas. La oleada de demoliciones y desalojos dirigida por el Estado provocó una investigación de la ONU en julio de 2005 [48].

Después de 2010, la adjudicación de viviendas y lugares de venta a los partidarios políticos de la ZANU-PF recreó un entorno propicio para el resurgimiento de la informalidad. Según un análisis reciente, "cuando los pobres recibieron tierras, fue en condiciones poco claras y sin derechos de tenencia". Esto ha creado una situación en la que la "segregación espacial colonial original, basada en la raza, en el desarrollo de asentamientos y la prestación de servicios básicos" ha sido sustituida por un nuevo régimen "basado en la afiliación política, la clase y los ingresos"[49].  Esto hace que los derechos de los habitantes pobres de los principales centros urbanos sean inseguros, una inseguridad que se duplica si se considera que los residentes urbanos se oponen políticamente al Estado. En las ciudades rurales más pequeñas se han creado más oportunidades económicas debido a la expansión de la agricultura urbana y periurbana.

En 2018 se creó una comisión de investigación para investigar la venta de terrenos estatales en las zonas urbanas y sus alrededores desde 2005. La comisión presentó un resumen de sus conclusiones en diciembre de 2019 que indicaba la existencia de una venta ilegal generalizada de terrenos estatales en zonas urbanas, lo que ha dado lugar al establecimiento de nuevos asentamientos sin servicios básicos. 

Derechos a la tierra de las comunidades

Zimbabwe tiene un historial de desplazamientos de comunidades como consecuencia de proyectos de desarrollo. A finales de la década de 1950, unos 57.000 habitantes de Tonga fueron reubicados para dar paso a la construcción de la presa de Kariba.

El proyecto Nuanetsi Bio Diesel mencionado anteriormente amenazó con el traslado de 6.000 hogares, muchos de los cuales habían ocupado las tierras en el marco del FTLRP. Los hogares que viven en Marange, en Manicaland, no tuvieron más remedio que trasladarse a más de 100 km de sus casas, después de que se descubrieran diamantes en la zona [50]. Como el Estado está desesperado por atraer inversiones extranjeras directas (véase más arriba), es probable que los derechos de las comunidades locales queden marginados en los casos en que se alcancen acuerdos de inversión público-privada.  

 

Trabajadores agrícolas desplazados Sokwanele,  (CC BY-NC-SA 2.0)

Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)

En 2019 se informó de que el gobierno de Zimbabwe y la FAO habían iniciado una asociación para desarrollar una "política de tierras sensible al género", como parte de un programa de cooperación técnica guiado por las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (DVGT). En el lanzamiento del proceso, se afirmó que la nueva política de tierras debería abordar los problemas de la tierra de forma holística, con secciones sobre la tenencia de la tierra, el acceso a la misma, la planificación del uso de la tierra, la gestión de la información sobre la tierra, la resolución de conflictos sobre la tierra, la gestión de la sostenibilidad medioambiental, la gestión de la vida silvestre, la silvicultura y el agua.

Como se ha observado recientemente, "el problema en Zimbabwe es que, a pesar de las repetidas proclamaciones, sigue sin haber un acuerdo político definitivo sobre la tierra, incluso después de 20 largos años" [51] desde la llegada del FTLRP. Sin embargo, en julio de 2020 Zimbabwe firmó un acuerdo de 3.500 millones de dólares para compensar a los agricultores blancos cuyas tierras fueron confiscadas en el marco del FTLRP. Aunque hay escepticismo en cuanto a que Zimbabwe sea capaz de cumplir este acuerdo, algunos analistas lo consideran un paso clave si se quiere resolver el impasse de 20 años sobre la tierra. Si el acuerdo se lleva a cabo, "significará que las zonas de reforma agraria, ya asentadas desde hace años, ya no podrán ser consideradas ‘impugnadas’ por los donantes e inversores internacionales"[52].   Ello podría dar paso a una nueva y más equitativa ordenación de la tierra y la agricultura, con una mayor seguridad de la tenencia para todos, lo que podría reactivar la economía agrícola de Zimbabwe.

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 Sugerencia del autor para ampliar la lectura

Existe un enorme volumen de investigación sobre las cuestiones de la tierra en Zimbabwe, que sigue siendo muy dinámico. Una sola búsqueda en Google Scholar utilizando el término "programa de reforma agraria de Zimbabwe" arrojará más de 107.000 resultados, mientras que una búsqueda sobre "tenencia de la tierra en Zimbabwe" arroja 76.000 resultados. Una de las fuentes de información y análisis más consistente y actualizadas sobre cuestiones relacionadas con la tierra es el blog Zimbabweland, escrito por Ian Scoones, que dirige un equipo de investigadores zimbabwenses que lleva muchos años realizando y publicando investigaciones sobre la tierra en Zimbabwe. Hay una gran cantidad de estudios de alta calidad que contribuyen a una comprensión profunda de los problemas de la tierra en Zimbabwe, en el pasado y en el presente. Proporcionamos enlaces a los trabajos de algunos investigadores consolidados sobre la historia y las cuestiones relacionadas con la tierra en Zimbabwe. Entre ellos se incluye:  Jocelyn AlexanderWalter ChambatiAdmos ChimwohuAmanda HammarKirk HellikerFreedom MazwiJoAnn McGregorSam MoyoGaynor ParadzaTerence RangerBrian Raftopolous y  Blair Rutherford.

También hay toda una nueva generación de investigadores en ascenso. Visite el Instituto Africano de Estudios Agrarios Sam Moyo (Sam Moyo African Institute of Agrarian Studies - SMAIAS).

Para una información más detallada, el documento complementario Detailed Timeline: Zimbabwe (Línea del tiempo detallada de Zimbabwe) ofrece una cronología de los principales acontecimientos históricos y las cuestiones relacionadas con la tierra. 

 

Línea del tiempo - hitos en la gobernanza de la tierra

200-400 D.C   Zimbabwe estaba originalmente poblada por grupos de cazadores-recolectores san. Los primeros hablantes bantúes de shona emigraron al territorio hacia el 200-400 d.C.

 

1840’s   Un grupo nguni, los ndebele, fueron desplazados durante un periodo de agitación social en Sudáfrica, conocido como el mfecane, y se asentaron en el sur del actual Zimbabwe.

 

1890  En 1890 una columna de colonos organizada por la British South Africa Company (BSAC) de Cecil Rhodes entra en los territorios ocupados por las agrupaciones ndebele y shona.

 

1896  Son derrotados los levantamientos separados de los ndebele y los shona contra los colonos invasores.

 

1898  La administración del BSAC, respaldada por la Corona, inicia el proceso de creación de "reservas nativas".

 

1925  Una comisión gubernamental aboga por la completa separación de las razas en lo que respecta a la propiedad de la tierra. Se retira el derecho de los africanos a poseer tierras en cualquier lugar de la colonia.

 

1930  La Ley de Reparto de Tierras asignó el 51% de las mejores tierras a unos 3.000 agricultores blancos, mientras que unos 1,2 millones de africanos fueron confinados en reservas nativas o "tierras tribales en fideicomiso" en un 30%, la mayoría de las cuales eran tierras agrícolas de mala calidad.

 

1951  La Ley de Explotación de Tierras Nativas introdujo restricciones al número de cabezas de ganado que podían pastar e impuso controles sobre el tamaño y la asignación de las parcelas cultivables.
La afluencia de colonos después de la Segunda Guerra Mundial supuso un nuevo despojo de tierras.

 

1964  Las fuerzas nacionalistas optan por la lucha armada para conseguir un gobierno de mayoría negra.

 

1965  El gobierno de la minoría blanca del primer ministro Ian Smith declara unilateralmente la independencia del Estado de los colonos del gobierno británico.

 

1965 – 1979  Guerra de guerrillas en Zimbabwe.

 

1979  El acuerdo de Lancaster House pone fin a la guerra y allana el camino para las elecciones y el gobierno mayoritario. La Constitución negociada en Lancaster House impone restricciones a la reforma agraria y limita cualquier adquisición obligatoria de tierras a los agricultores blancos durante un periodo de 10 años.

 

1980  El ZANU-PF, bajo el liderazgo de Robert Mugabe, obtiene la mayoría en las elecciones.

 

1980- 1996  Fase 1 del Programa de Reforma Agraria y Reasentamiento de Zimbabwe.
Modelo A: Se asignan tierras para el cultivo y el pastoreo comunal en planes de reasentamiento planificados. La tenencia se concedió en forma de permisos.
 Modelo B: Un modelo de cooperativa colectiva que recibió poco apoyo antes de ser abandonado a finales de la década de 1980. 
La reforma agraria se estanca y el gobierno de Zimbabwe opta por la expropiación, lo que provoca la retirada del apoyo de los donantes.

 

1997  17 años después de la independencia, la reforma agraria había cumplido el 44% de sus objetivos en materia de hogares y el 33% de sus objetivos de transferencia de tierras.
 Se identifican 1471 fincas para su adquisición por parte del Estado. 
Invasiones de tierras en Mashonaland Este.

 

2000  El inicio del programa de Reforma Agraria por la Vía Rápida supuso la transferencia de unas 4.500 explotaciones que comprendían 7,6 millones de hectáreas.

 

2001  Sanciones económicas de Estados Unidos a Zimbabwe. Se interrumpe toda la ayuda al desarrollo de los donantes (excepto la ayuda humanitaria).

 

2005  La Operación Murambatsvina (“restablecer el orden”) supuso la destrucción de los hogares y negocios informales de 700.000 personas, en su mayoría partidarios pobres del MDC de la oposición, que tenía una base de apoyo mayoritariamente urbana.

 

2008-9   Zimbabwe experimenta una hiperinflación. La tasa oficial de inflación anual de Zimbabwe supera el 231,000,000 % en 2008.

 

2009  Se han transferido acumulativamente entre 10 y 12 millones de hectáreas de tierra mediante la reforma agraria a 203.000 pequeños agricultores y 30.000 agricultores comerciales negros.

 

2010  La reforma agraria acelerada provoca un cambio radical en la estructura agraria.

 

2013  Todos los partidos políticos redactan una nueva Constitución en el marco de un gobierno de unidad nacional que posteriormente se aprueba por abrumadora mayoría en un referéndum nacional.  
Los intentos de atraer las inversiones extranjeras directas (IED) al sector agrícola conducen a acuerdos de tierras a gran escala.

 

2017  Se aprueba la Ley de la Comisión de Tierras de Zimbabwe y se inicia una auditoría de tierras por fases. 
Noviembre de 2017  
El presidente Mugabe dimite tras un golpe de Estado apoyado por los militares. El vicepresidente Emmerson Mnangagwa jura como presidente.

 

2019  La Comisión de Investigación nombrada para investigar las ventas de terrenos urbanos del Estado publica conclusiones preliminares que indican transacciones ilegales generalizadas.
Julio de 2020 
Zimbabwe firma un acuerdo de 3.500 millones de dólares para compensar a los agricultores blancos cuyas tierras fueron confiscadas en el marco del FTLRP.

 

July 2020  Zimbabwe firma un acuerdo de 3.500 millones de dólares para compensar a los agricultores blancos cuyas tierras fueron confiscadas en el marco del FTLRP.

 

 
***References

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[48] Ibid

[49] Matamanda, Abraham R. 2020. "Mugabe’s Urban Legacy: A Postcolonial Perspective on Urban Development in Harare, Zimbabwe."  Journal of Asian and African Studies:0021909620943620. doi: 10.1177/0021909620943620.

[50] Dhlakama, Tafadzwa. 2017. Legal, Policy and Institutional Frameworks for community land rights in the wake of developmental projects in Zimbabwe: Challenges and Way Forward. Harare: Zimbabwe Environmental Law Association.

[51] Scoones, I. 2020. "Can joint ventures and sub-letting unleash Zimbabwe's agricultural potential?" Zimbabweland, 20 November. https://zimbabweland.wordpress.com/2020/02/17/can-can-joint-ventures-and-sub-letting-unleash-zimbabwes-agricultural-potential/.

[52] Scoones, I. 2020. "Can joint ventures and sub-letting unleash Zimbabwe's agricultural potential?" Zimbabweland, 20 November. https://zimbabweland.wordpress.com/2020/02/17/can-can-joint-ventures-and-sub-letting-unleash-zimbabwes-agricultural-potential/.

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