Esta é a segunda parte de uma série de blogues do Land Portal que investiga os dados e análises em torno da (in)segurança da posse. Na primeira parte, pedimos a Rick de Satgé para explorar a proveniência e o impacto da estatística comum sobre a insegurança na posse da terra de que "dois terços da população mundial não têm acesso à segurança da posse". Na segunda parte, ele examina as interseções entre a narrativa original 70/30 e os dados contemporâneos da pesquisa Prindex sobre percepções globais de insegurança na posse da terra. Ele se concentra na África subsaariana para explorar as ligações entre os dados de Prindex e o relatório de migração da OIM (Organização Internacional para as Migrações) Mundial para 2022. A persistência da instabilidade política e econômica exacerbada pela mudança climática questiona a suposição de longa data de que a formalização dos direitos de terra será uma garantia confiável de segurança na posse da terra.
Insegurança de posse: Nenhuma solução rápida
Por Rick de Satgé
Tem sido comumente assumido que se os direitos de terra e propriedade estão fora de registro, então eles devem ser inseguros. Portanto, a formalização e documentação dos direitos de propriedade devem reforçar a segurança da posse da terra. Mas será este realmente o caso?
A necessidade de reforçar as características de segurança da posse de forma proeminente nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). O Indicador 1.4.2 dos ODS propõe dois tipos de medidas para a segurança da posse:
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a proporção de adultos com direitos de propriedade legalmente documentados,
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a proporção de adultos que percebem seus direitos à terra como sendo seguros.
Como examinamos na primeira parte, ainda faltam dados concretos sobre a extensão dos direitos de propriedade legalmente documentados em nível global. Entretanto, mesmo que tivéssemos dados confiáveis sobre os direitos de propriedade documentados, estes não contariam toda a história sobre a segurança dos direitos de propriedade da terra. Estudos realizados no Sul global sugerem que muitas vezes existe uma lacuna substancial entre as informações sobre o título de propriedade, ou certificado de direitos à terra, e os direitos reconhecidos localmente. Os direitos e sistemas estão em constante fluxo. Mesmo em países onde houve investimento substancial na formalização dos direitos à terra, as transações subsequentes podem reverter para o informal. Por exemplo, em Ruanda, que foi o primeiro país da África a completar o primeiro registro de direitos de terra em todo o país, dados recentes sugerem que, cinco anos depois, 87% das transações de terras rurais permanecem informais. Na África do Sul, pesquisas sobre como pessoas pobres detêm, comercializam e acessam terras em assentamentos informais sugerem que múltiplos fatores influenciam como as pessoas percebem sua segurança de posse e que os direitos formalmente registrados não são necessariamente considerados significativos.
Em nível global, a análise mais ampla das percepções individuais sobre a segurança da posse foi fornecida pela Prindex, uma ONG que mede as percepções globais sobre a terra e os direitos de propriedade. A pesquisa Prindex é considerada por muitos como a fonte contemporânea mais confiável em dados globais - baseada nas percepções de mais de 90.000 mulheres e 78.400 homens entrevistados sobre segurança da posse em 140 países em todo o mundo.
O gráfico abaixo, realizado pela Prindex, revela como as taxas de insegurança percebidas variam amplamente no mundo.
As descobertas da Prindex revelam como o tipo de medida empregada - a existência de direitos de terra legalmente documentados ou percepções individuais sobre a segurança relativa de sua posse - resulta em avaliações gerais muito diferentes do número de pessoas cuja posse é insegura.
No primeiro blogue, exploramos as origens da afirmação de que os direitos de propriedade dos 70% eram inseguros por não terem sido formalmente registrados. O número de pessoas a que esta estimativa de 70% se referia não era claro. Alguns citaram este número como uma representação da insegurança da posse global. Outros relacionaram o número com a população dos países do "mundo em desenvolvimento". Independentemente das interpretações que escolhemos, 70% da população mundial ou dos países em desenvolvimento seriam completamente diferentes dos 960 milhões de pessoas identificadas pela pesquisa Prindex, que percebem que sua posse é insegura em todo o mundo.
Na África subsaariana, a Prindex informa que 26% da população (121 milhões de pessoas) consideram que sua posse é insegura. No entanto, se invertermos os números, pode-se argumentar que 74% das pessoas na África subsaariana entendem que sua permanência no país é relativamente segura. Então, como podem existir duas histórias tão diferentes chegando a conclusões fundamentalmente distintas paralelamente?
A justaposição desconfortável destas duas estimativas levanta questões importantes sobre como os dados sobre a insegurança na posse são conceitualizados e agregados. Em última análise, coloca uma questão maior sobre o que realmente significa insegurança de posse e como podemos medir isso.
Quando nos aprofundamos nas descobertas da Prindex, os dados da África Subsaariana contam uma história interessante. Esta região é amplamente considerada como uma das regiões politicamente mais inseguras e economicamente precárias do mundo, mais vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas.
Apesar disso, como revela o infográfico da Prindex abaixo, as percepções de insegurança variam muito de país a país.
Fonte: Prindex - Seis infográficos sobre terras e direitos de propriedade na África Subsaariana
No entanto, expressar a insegurança de posse em termos percentuais não conta a história completa e pode até ser enganoso. A percepção agregada de 26% de insegurança de posse na África Subsaariana precisa ser avaliada em relação à faixa de países não pesquisados, sombreada de cinza no mapa acima. Estes incluem Angola, a RDC, a República Centro-Africana, o Sudão, o Sudão do Sul e a Somália - todos com histórias de conflitos prolongados que têm grandes implicações para a segurança relativa dos direitos de terra. Seria razoável supor que se esses países fossem incluídos na pesquisa, a porcentagem da população que considera sua posse como insegura poderia aumentar significativamente.
Tudo isso nos lembra que a análise dos dados e as conclusões derivadas refletem como as pesquisas são projetadas, a metodologia de amostragem empregada e a profundidade do conjunto de dados. Também sublinha a importância dos dados de base no seu contexto e a necessidade de recorrer a múltiplas fontes de dados para avaliar melhor os fatores de insegurança no espaço e no local.
Por exemplo, se as descobertas da Prindex forem lidas em conjunto com o relatório de Migração Mundial de 2022 produzido pela Organização Internacional para as Migrações, novos conhecimentos podem ser obtidos sobre as relações dinâmicas entre conflito, desastres relacionados ao clima e insegurança dos direitos da terra.
Os conflitos criam refugiados(as) e requerentes de asilo. As populações são forçadas a se deslocar tanto através das fronteiras como internamente dentro dos países. A migração forçada tem enormes implicações na insegurança da posse, na pressão sobre a terra e os recursos naturais. Dos 20 primeiros países com as maiores populações de deslocados internos, 50% estão na África. Em 2020, cerca de 2,2 milhões de pessoas foram deslocadas internamente somente na RDC (República Democrática do Congo).
Os 10 principais países africanos por um total de refugiados(as) e requerentes de asilo. Fonte: Relatório sobre a Migração Mundial 2022
O conflito e a migração forçada resultam em direitos conflitantes e sobrepostos sobre a terra. Estes têm o potencial de desencadear mais ciclos de conflito, tanto nas áreas ou países para os quais as pessoas são deslocadas e posteriormente de volta para casa, quando refugiados(as) e deslocados(as) retornam para encontrar suas terras ocupadas por outros. Os impactos do conflito de longa data e do deslocamento na República Democrática do Congo e em toda a região dos Grandes Lagos ilustram bem este fato. A República Democrática do Congo só segue a Síria no que diz respeito ao número de desalojados.
with respect to the number of displaced people.
Os 20 países com as maiores populações de deslocados(as) internos por conflitos e violência no final de 2020 (milhões). Fonte: Relatório sobre a Migração Mundial 2022.
A interação entre os dados da OIM e da Prindex revela a natureza dinâmica e cada vez mais precária do contexto político e socioeconômico em grande parte da África Subsaariana. Isto reforça uma das descobertas mais esclarecedoras da Prindex de que ter um direito de terra documentado na África Subsaariana não é percebido para garantir automaticamente a segurança da posse. De fato, pode até consolidar a desapropriação dos desalojados(as) pelo conflito à medida que novos certificados são emitidos para legitimar a apropriação de terras e propriedades.
Fonte: Prindex - Seis infografias sobre terras e direitos de propriedade na África Subsaariana
Isto leva a Prindex a concluir que "a formalização dos direitos de terra pode não ser uma solução geral para a insegurança".
Esta conclusão é de fundamental importância. Ela exige que formulemos perguntas difíceis sobre a suposição central subjacente à narrativa original 70/30 - ou seja, que a titulação e o registro de direitos de terra garantiriam a segurança da posse e, ao fazê-lo, transformariam magicamente 'capital morto' em 'bens fungíveis'. Isto sugere que precisamos procurar soluções para a insegurança da posse e tratar de suas causas primárias.
Em geral, o valor do Prindex e dos dados relacionados reside muito mais no fornecimento de uma janela para determinados países e cenários regionais, e menos nas conclusões agregadas e no cálculo dos números gerais.
O que a história original 70/30 esconde é que a insegurança de posse permanece específica ao contexto e obstinadamente imune a uma solução rápida. A formalização e a documentação dos direitos de terra não garantem por si só a segurança da posse e podem até facilitar a captura da elite. As relações das pessoas com a terra são moldadas por histórias variadas de desapropriação e aquisição fundiária. Elas são determinadas pela complexa interação entre valores sociais, direito consuetudinário e estatutário, política, pobreza, poder relativo, conflito e vulnerabilidade climática. Elas refletem a forma como essas relações se desenvolvem no tempo e no lugar. É a estes fatores que devemos atender se quisermos progredir na garantia de direitos equitativos à terra para todos e todas.
Referências
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Ali, D. A., K. Deininger, G. Mahofa and R. Nyakulama (2021). "Sustaining land registration benefits by addressing the challenges of reversion to informality in Rwanda." Land Use Policy 110: 104317.
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Marx, C., L. Royston and U. LandMark (2007). "How the poor access, hold and trade land." Urban Land Markets, Research by Isandla Institute, Stephen Berrisford Consulting with Progressus Research and Development, London (http://www. urbanlandmark. org. za/downloads/OOM_booklet_v5ss. pdf).
McAuliffe, M. and A. Triandafyllidou, Eds. (2021). World Migration Report 2022. Geneva, International Organization for Migration (IOM).
Prindex (2021). Six infographics on land and property rights in Sub-Saharan Africa.
Photo from Hervé Simon on Flickr.
Read Part 1 of this two-part blog series on tenure (in)security here.